统一能源监管加强环保执法

　　“节能降耗的形势这么严峻，任务这么艰巨，却连一个统一管理能源的部门都没有。好几个部门分头管理，恐怕意味着谁都可以管，谁也都可以不管！”

　　“环保的严刑峻法和职能部门的高调作为，却守不住一方山水澄明，说到底就是因为环保部门不够强势，执法腰板儿不硬，话语权太小！”

　　温家宝总理在政府工作报告中指出，2006年全国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4％左右、主要污染物排放总量减少2％的两大目标，使“节能减排”在全国“两会”上引起了空前关注。不少代表和委员认为，节能减排没完成任务，从根本上是因为经济增长方式仍然粗放，产业结构调整进展缓慢，但同时也暴露出我国现行能源和环境管理体制的极大弊端。

　　全国人大代表黄细花在向大会提交的一份建议中说，改革国家能源和环境管理体制必须提到重要的议事日程上来。具体建议有二：一是尽快成立国家能源部对能源工作实施统一监督管理；二是将国家环保总局升级为环保部，赋予环保执法部门更大的“话语权”。

　　人大代表的这个建议引起了两会代表委员的广泛关注。

　　【呼声一】成立能源部统一监管能源工作

　　【现状】多部门分散管理权责不明

　　当前，我国对能源实施的是综合管理。负责能源管理的涉及国家发改委、电力部门和环境保护等多个部门。由于没有统一管理机构，能源管理人员的数量从中央到地方，也呈“倒金字塔”结构——虽然国家发改委下设了能源局，但各省大多只有一两个人管理全省能源工作，到各市往往只有一个人兼职管理，县以下则根本就没人管理。

　　黄细花代表指出，由于人员少和精力有限，难以站在全局的高度对我国能源工业的发展制定全面、统一和科学的发展战略，也难以针对国内外能源的变化采取及时有力的措施。另外，能源管理体制分散，职能交叉与权责不明，相关部门更不可能从全局的高度来谋划全国能源发展和安全问题，更多的只是对能源的生产和消费提出要求，从而导致能源方面的法律法规不一致，相互矛盾。

　　火电与水电怎样配置才能合理？煤炭的洁净化与电厂脱硫究竟如何协调？新能源和清洁能源的研究、开发和利用，农村能源供应体系的建设……一系列事关国民经济发展的根本命脉问题，在现实管理中矛盾重重。黄细花代表指出，在国际能源领域竞争日趋激烈，国内能源供应日益紧张，能源浪费严重，甚至危及国家能源安全的状况下，如此分散的能源管理体制，非常不利于能源工业的健康发展，难以承担起长期保障国家能源安全的重任。

　　【建议】黄细花代表建议，必须下坚定的决心和有力的措施，从体制上解决当前我国经济发展所遭遇的能源瓶颈和能源安全问题。目前《能源法》起草工作已经启动，还迫切需要建立一个监管能源部门发展的国家层面的管理机构──能源部，统一能源执法主体，建立相应的协同监管机制，协调各部门对能源的管理，从根本上对能源工作实施统一监督管理。

　　【代表委员呼声】全国政协委员朱景辉：近几年来，我们从媒体上就可以看到很多这样的信息——煤矿乱采滥挖，抽油偷气愈演愈烈，浪费了资源，污染了环境，更付出了许多人命。导致此种局面的原因很多，但放任自流，没有能源部门的统一管理是其原因之一。1993年能源部撤销后，其职责由多个部委分担，其中以国家发展和改革委员会为主，而在美国，能源部有10000多名工作人员。建议国家重设能源部，以便在能源需求快速上升的情况下更好地控制资源的利用。

　　全国政协委员陈振东：早在前年我就提过要重新设立能源部的建议。许多人都以为中国是地大物博，其实到全国各地看看才知道，中国的真实情况却是地大物“薄”。按人均资源拥有量计算，中国的资源状况令人十分担忧，但在此基础上，我们的资源消耗却在超速增长。一般而言，GDP增长8％，能源消耗增长约为5％，而内地2002年和2003年的能源相应增长为14.5％和13.5％，相当于在两年时间内，耗尽了5年的能源供应！现在仅有国家发改委能源局这样的局级机构，是难以协调解决我国目前面临的能源问题，重设能源部应该重新提上议事日程了。

　　【呼声二】环保总局升格为环保部，市级以下垂直管理

　　【现状一】地方环保部门执法受制约

　　温家宝总理在政府工作报告中指出，造成去年节能减排任务没完成的其中一个原因，是一些地方和企业没有严格执行节能环保法规和标准。黄细花代表指出，这一情况集中反映了环保部门在执法过程中的弱势地位。

　　目前我国地方各级环保部门采用双重领导、地方为主的管理体制。地方环保部门的官员任免、经费划拨、设备购买等，都由地方政府统一负责，“端人的碗，受人的管”，在一定程度上制约了地方环保部门的执法。一些地方政府片面追求粗放式经济的增长和GDP的提高，这种环境监管体制要想让环保部门在执法过程中挺直腰杆，直接跟地方政府的“环保不执法”叫板，根本不可能。

　　黄细花特别指出，县级以下地区干扰环保执法的现象非常普遍。许多地方环保局长的“乌纱帽”，仍握在地方官员手中。一些地方官员用“挪位置”、“摘帽子”等手段直接干扰环境执法，导致环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。

　　【现状二】地方环保难以实施统一监管

　　地方环保部门难以实施统一监督管理，是制约环保执法力度的另一难题。地方政府的环境保护职能，一般分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门，分管部门之间关系不明确，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。而环境问题又具有“蝴蝶效应”，大气污染、河流污染、生物多样性破坏等影响不受行政辖区界线的限制，一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害。

　　黄细花代表指出，在环境保护责任制度不完善、配套的党政领导干部环保政绩考核制度尚未有效实施的情况下，全国性的环境污染日益严重也就势在必然了。因此，改革现行的环保管理体制，切实解决环境执法与地方保护主义的矛盾势在必行。

　　【建议一】黄细花代表建议，将国家环保总局升格为环保部或委，对全国的环境保护实施统一的监督管理。目前的国家环保总局只是国务院的直属单位，而不是国务院的组成部门，在制定政策的权限以及参与高层决策等方面，与作为国务院组成部门的部委有很大不同。把“局”改成“部”，虽然只有一字之差，但在决策体系内可施展的空间大不一样。同时，各级政府应切实加强环境保护机构的建议，使其能有效地独立行使职权，使机构设置和人员编制与所担负的任务相适应。
　　【建议二】黄细花代表还建议，市级以下环保局实行垂直管理，并建立健全街道、乡镇及居委会、村委会环保机构或设专职环保工作人员，使环保监管体制纵向到底，县、区和乡镇以下的环保人、财、物都由市一级环保统筹，从而消除地方环保部门的执法顾虑，加强环保部门执法监管的权威性、统一性。

　　【代表委员呼声】全国人大代表张余庆：目前污染治理虽然花了很多力气，但是成效并不是很理想，最重要的原因就是机构建设不够，环保部门的监督权限不到位，应该尽快加强环保部门的机构建设，使其监督权限和执法地位与环境保护的要求相适应。

来源：深圳特区报